MODAL SOSIAL DAN KEBIJAKAN SOSIAL

MODAL SOSIAL DAN KEBIJAKAN PUBLIK

PENGANTAR
Sebagaimana modal finansial dan modal manusia (human capital), modal sosial dewasa ini juga semakin diakui sebagai faktor penting yang menentukan keberhasilan pembangunan suatu negara. Ada kecenderungan bahwa seolah-olah modal sosial hanya dapat dikembangkan oleh komunitas dimana modal sosial tersebut beroperasi. Sehingga modal sosial seakan-akan hanya merupakan domain atau wilayah kerja masyarakat sipil (civil society) dimana inisiatif lokal, organisasi sosial, lembaga non-pemerintah dan gerakan-gerakan partisipasi lokal lainnya merupakan garda depan dalam membangun modal sosial. Kebijakan publik, termasuk di dalamnya kebijakan sosial, dapat dijadikan perangkat negara yang penting dalam membangun dan meningkatkan modal sosial. Pemerintah dapat menciptakan kondisi dengan mana modal sosial suatu komunitas dapat dikembangan atau sebaliknya. Tulisan ini berargumen bahwasanya saat ini merupakan waktu yang tepat untuk menempatkan hukum, kebijakan dan program-program pemerintah sebagai perangkat yang penting dalam meningkatkan kualitas modal sosial yang pada gilirannya bermanfaat bagi pembangunan bangsa secara menyeluruh.
MODAL SOSIAL
Para ekonom telah lama berbicara mengenai modal (capital), khususnya modal ekonomi atau finansial ( financial capital ). Modal finansial adalah sejumlah uang yang yang dapat dipergunakan untuk membeli fasilitas dan alat-alat produksi perusahaan saat ini (misalnya pabrik, mesin, peralatan kantor, kendaraan) atau sejumlah uang yang dihimpun atau ditabung untuk investasi di masa depan. Konsep modal seperti ini relatif mudah dipahami oleh orang awam sekalipun, karena membelanjakan atau menginvestasikan uang merupakan bagian dari kehidupan sehari-hari manusia dan melibatkan pemikiran serta indikator-indikator yang jelas. Modal finansial juga mudah diukur. Rupiah atau dollar dapat dihitung secara kuantitatif dan absolut, karena jumlah uang yang dibelanjakan dapat diidentifikasi sesuai jumlah barang yang dibelinya.
Para sosiolog, analis kebijakan, dan pekerja sosial belakang ini cukup sering membicarakan mengenai modal dalam bentuk lain, seperti modal manusia,
modal intelektual dan modal kultural atau budaya, yang juga dapat digunakan untuk keperluan tertentu atau diinvestasikan untuk kegiatan di masa yang
akan datang. Modal manusia, misalnya, dapat meliputi keterampilan atau kemampuan yang dimiliki orang untuk melaksanakan tugas tertentu. Modal
intelektual mencakup kecerdasan atau ide-ide yang dilmiliki manusia untuk mengartikulasikan sebuah konsep atau pemikiran. Sedangkan modal kultural
meliputi pengetahuan dan pemahaman komunitas terhadap praktek dan pedoman-pedoman hidup dalam masyarakat. Konsep mengenai modal manusia, intelektual dan kultural lebih sulit diukur, karena melibatkan pengetahuan yang dibawa orang di dalam benakn ya dan tidak mudah dihitung secara biasa. Modal sosial juga termasuk konsep yang tidak gampang diidentifikasi dan apalagi diukur secara kuantitas dan absolut.
Modal sosial dapat didiskusikan dalam konteks komunitas yang kuat (strong community), masyarakat sipil yang kokoh, maupun identitas negara-bangsa (nation-state identity). Modal sosial, termasuk elemen-elemennya seperti kepercayaan, kohesifitas, altruisme, gotong-royong, jaringan, dan kolaborasi
sosial memiliki pengaruh yang besar terhadap pertumbuhan ekonomi melalui beragam mekanisme, seperti meningkatnya rasa tanggungjawab terhadap
kepentingan publik, meluasnya partisipasi dalam proses demokrasi, menguatnya keserasian masyarakat dan menurunnya tingkat kekerasan dan kejahatan (Blakeley dan Suggate, 1997; Suharto, 2005a; Suharto 2005b).
Dua tokoh utama yang mengembangkan konsep modal sosial, Putnam dan Fukuyama, memberikan definisi modal sosial yang penting. Meskipun berbeda, definisi keduanya memiliki kaitan yang erat (Spellerberg, 1997), terutama menyangkut konsep kepercayaan ( trust ). Putnam mengartikan modal sosial sebagai penampilan organisasi sosial seperti jaringan-jaringan dan kepercayaan yang memfasilitasi adanya koordinasi dan kerjasama bagi keuntungan bersama. Menurut Fukuyama, modal sosial adalah kemampuan yang timbul dari adanya kepercayaan dalam sebuah komunitas.
Modal sosial dapat diartikan sebagai sumber (resource) yang timbul dari adanya interaksi antara orang-orang dalam suatu komunitas. Namun demikian, pengukuran modal sosial jarang melibatkan pengukuran terhadap interaksi itu sendiri. Melainkan, hasil dari interaksi tersebut, seperti terciptanya atau terpeliharanya kepercayaan antar warga masyarakat. Sebuah interaksi dapat terjadi dalam skala individual maupun institusional. Secara individual, interaksi terjadi manakala relasi intim antara individu terbentuk satu sama lain yang kemudian melahirkan ikatan emosional. Secara institusional, interaksi dapat lahir pada saat visi dan tujuan satu organisasi memiliki kesamaan dengan visi dan tujuan organisasi lainnya. Meskipun interaksi terjadi karena berbagai alasan, orang-orang berinteraksi, berkomunikasi dan kemudian menjalin kerjasama pada dasarnya dipengaruhi oleh keinginan untuk berbagi cara mencapai tujuan bersama yang tidak jarang berbeda dengan tujuan dirinya sendiri secara pribadi. Keadaan ini
terutama terjadi pada interaksi yang berlangsung relatif lama. Interaksi semacam ini melahirkan modal sosial, yaitu ikatan-ikatan emosional yang menyatukan orang untuk mencapai tujuan bersama, yang kemudian menumbuhkan kepercayaan dan keamanan yang tercipta dari adanya relasi yang relatif panjang. Seperti halnya modal finansial, modal sosial seperti ini dapat dilihat sebagai sumber yang dapat digunakan baik untuk kegiatan atau proses produksi saat ini, maupun untuk diinvestasikan bagi kegiatan di masa depan. Masyarakat yang memiliki modal sosial tinggi cenderung bekerja secara gotong-royong, merasa aman untuk berbicara dan mampu mengatasi perbedaan-perbedaan. Sebaliknya, pada masyarakat yang memiliki modal
sosial rendah akan tampak adanya kecurigaan satu sama lain, merebaknya kelompok kita’ dan ‘kelompok mereka’, tiadanya kepastian hukum dan keteraturan sosial, serta seringnya muncul ‘kambing hitam’.

PARAMETER DAN INDIKATOR MODAL SOSIAL
Modal sosial mirip bentuk-bentuk modal lainnya, dalam arti ia juga bersifat produktif. Modal sosial dapat dijelaskan sebagai produk relasi manusia satu sama lain, khususnya relasi yang intim dan konsisten. Modal sosial menunjuk pada jaringan, norma dan kepercayaan yang berpotensi pada produktivitas masyarakat. Namun demikian, modal sosial berbeda dengan modal finansial, karena modal sosial bersifat kumulatif dan bertambah dengan sendirinya (self-reinforcing) (Putnam, 1993). Karenanya, modal sosial tidak akan habis jika dipergunakan, melainkan semakin meningkat. Rusaknya modal sosial lebih sering disebabkan bukan karena dipakai, melainkan karena ia tidak dipergunakan. Berbeda dengan modal manusia, modal sosial juga menunjuk pada kemampuan orang untuk berasosiasi dengan orang lain (Coleman, 1988). Bersandar pada norma-norma dan nilai-nilai bersama, asosiasi antar manusia tersebut menghasilkan kepercayaan yang pada gilirannya memiliki nilai ekonomi yang besar dan terukur (Fukuyama, 1995).
Merujuk pada Ridell (1997), ada tiga parameter modal sosial, yaitu kepercayaan (trust), norma-norma (norms) dan jaringan-jaringan (networks). Kepercayaan Sebagaimana dijelaskan Fukuyama (1995), kepercayaan adalah harapan yang tumbuh di dalam sebuah masyarakat yang ditunjukkan oleh adanya perilaku jujur, teratur, dan kerjasama berdasarkan norma-norma yang dianut bersama. Kepercayaan sosial merupakan penerapan terhadap pemahaman ini. Cox (1995) kemudian mencatat bahwa dalam masyarakat yang memiliki tingkat tinggi, aturan-aturan sosial cenderung bersifat positif; hubungan-hubungan juga bersifat kerjasama. Menurutnya ‘ We expect others to manifest good will, we trust our fellow human beings. We tend to work co-operatively, to collaborate with others in collegial relationships (Cox, 1995: 5). Kepercayaan sosial pada dasarnya merupakan produk dari modal sosial yang baik. Adanya modal sosial yang baik ditandai oleh adanya lembaga- lembaga sosial yang kokoh; modal sosial melahirkan kehidupan sosial yang harmonis (Putnam, 1995). Kerusakan modal sosial akan menimbulkan anomie dan perilaku anti sosial (Cox, 1995).

Norma
Norma-norma terdiri dari pemahaman-pemahaman, nilai-nilai, harapan-
harapan dan tujuan-tujuan yang diyakini dan dijalankan bersama oleh
sekelompok orang. Norma-norma dapat bersumber dari agama, panduan
moral, maupun standar-standar sekuler seperti halnya kode etik profesional.
Norma-norma dibangun dan berkembang berdasarkan sejarah kerjasama di
masa lalu dan diterapkan untuk mendukung iklim kerjasama (Putnam, 1993;
Fukuyama, 1995). Norma-norma dapat merupaka pra-kondisi maupun
produk dari kepercayaan sosial.
Jaringan
Infrastruktur dinamis dari modal sosial berwujud jaringan-jaringan kerjasama
antar manusia (Putnam, 1993). Jaringan tersebut memfasilitasi terjadinya
komunikasi dan interaksi, memungkinkan tumbuhn ya kepercayaan dan
memperkuat kerjasama. Masyarakat yang sehat cenderung memiliki jaringan-
jaringan sosial yang kokoh. Orang mengetahui dan bertemu dengan orang
lain. Mereka kemudian membangun inter-relasi yang kental, baik bersifta
formal maupun informal (Onyx, 1996). Putnam (1995) berargumen bahwa
jaringan-jaringan sosial yang erat akan memperkuat perasaan kerjasama para
anggotanya serta manfaat-manfaat dari partisipasinya itu.
4

Bersandar pada parameter di atas, beberapa indikator kunci yang dapat
dijadikan ukuran modal sosial antara lain (Spellerber, 1997; Suharto, 2005b):
Perasaan identitas
Perasaan memiliki atau sebaliknya, perasaan alienasi
Sistem kepercayaan dan ideologi
Nilai-nilai dan tujuan-tujuan
Ketakutan-ketakutan
Sikap-sikap terhadap anggota lain dalam masyarakat
Persepsi mengenai akses terhadap pelayanan, sumber dan fasilitas
(misalnya pekerjaan, pendapatan, pendidikan, perumahan, kesehatan,
transportasi, jaminan sosial)
Opini mengenai kinerja pemerintah yang telah dilakukan terdahulu
Keyakinan dalam lembaga-lembaga masyarakat dan orang-orang pada
umumnya
Tingkat kepercayaan
Kepuasaan dalam hidup dan bidang-bidang kemasyarakatan lainnya
Harapan-harapan yang ingin dicapai di masa depan
Dapat dikatakan bahwa modal sosial dilahirkan dari bawah (bottom-up),
tidak hierarkis dan berdasar pada interaksi yang saling menguntungkan. Oleh
karena itu, modal sosial bukan merupakan produ k dari inisiatif dan kebijakan
pemerintah. Namun demikian, modal sosial dapat ditingkatkan atau
dihancurkan oleh negara melalui kebijakan publik (Cox, 1995; Onyx, 1996).
KEBIJAKAN PUBLIK
Kebijakan (policy) adalah sebuah instrumen pemerintahan, bukan saja dalam
arti
government
, dalam arti hanya menyangkut aparatur negara, melainkan
pula
governance
yang menyentuh berbagai bentuk kelembagaan, baik swasta,
dunia usaha maupun masyarakat madani (civil society). Kebijakan pada
intinya merupakan keputusan-keputusan atau pilihan-pilihan tindakan yang
secara langsung mengatur pengelolaan dan pendistribusian sumberdaya alam,
finansial dan manusia demi kepentingan publik, yakni rakyat banyak,
penduduk, masyarakat atau warga negara. Kebijakan merupakan hasil dari
adanya sinergi, kompromi atau bahkan kompetisi antara berbagai gagasan,
teori, ideologi, dan kepentingan-kepentingan yang mewakili sistem politik
suatu negara.
5

Banyak sekali definisi mengenai kebijakan publik. Sebagian besar ahli
memberi pengertian kebijakan publik dalam kaitann ya dengan keputusan atau
ketetapan pemerintah untuk melakukan suatu tindakan yang dianggap akan
membawa dampak baik bagi kehidupan warganya. Bahkan, dalam pengertian
yang lebih luas, kebijakan publik sering diartikan sebagai ‘apa saja yang
dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan’. Seperti kata
Bridgman dan Davis (2004:3), seringkali, kebijakan publik tidak lebih dari
pengertian mengenai ‘
whatever government choose to do or not to do
.’
Kadang-kadang, kebijakan publik menunjuk pada istilah atau konsep untuk
menjelaskan pilihan-pilihan tindakan tertentu yang sangat khas atau spesifik,
seperti kepada bidang-bidang tertentu dalam sektor-sektor fasilitas umum,
transportasi, pendidikan, kesehatan, perumahan atau kesejahteraan. Urusan-
urusan yang menyangkut kelistrikan, air, jalan raya, sekolah, rumah-sakit,
perumahan rak yat, lembaga-lembaga rehabilitasi sosial adalah beberapa
contoh yang termasuk dalam bidang kebijakan publik. Sebagai contoh,
kebijakan sosial secara ringkas dapat diartikan sebagai salah satu bentuk
kebijakan publik yang mengatur urusan kesejahteraan. Kebijakan sosial
secara khusus sejatinya adalah kebijakan kesejahteraan.
Konsep kesejahteraan menunjuk pada proses mensejahterakan manusia atau
aktivitas untuk mencapai kondisi sejahtera. Di sini, istilah ‘kesejahteraan’
tidak perlu pakai kata ‘sosial’ lagi, karena sudah jelas menunjuk pada sektor
atau bidang pembangunan sosial. Sektor ‘pendidikan’ dan ‘kesehatan’ juga
tidak pakai embel-embel ‘sosial’ atau ‘manusia’. Selain di Indonesia kata
sosial memiliki terlalu banyak arti dan karenanya sering disalahfahami, di
negara lain istilah yang banyak digunakan untuk menjelaskan ‘bidang sosial’
secara spesifik ini adalah ‘
welfare
’ (kesejahteraan) yang umumnya
menerangkan berbagai sistem pelayanan sosial dan skema jaminan sosial
bagi kelompok yang tidak beruntung. Oleh karena itu, istilah ‘pembangunan
kesejahteraan sosial’ sesungguhnya cukup disebut ‘pembangunan
kesejahteraan’. Implikasinya, Departemen Sosial juga lebih tepat jika diberi
nama Departemen Kesejahteraan. Sedangkan Menko Kesejahteraan Rakyat
lebih tepat diubah menjadi Menko Sosial karena mencakup bidang-bidang
pembangunan sosial yang luas dan menjadi payung Departemen
Kesejahteraan, Pendidikan, Kesehatan dan seterusnya.
Beragam pengertian mengenai kebijakan publik ini tidak bisa dihindarkan,
karena kata ‘kebijakan’ (policy) merupakan penjelasan ringkas yang
berupaya untuk menerangkan berbagai kegiatan mulai dari pembuatan
keputusan-keputusan, penerapan, dan evaluasinya. Telah ban yak upaya untuk
mendefinisikan kebijakan publik secara tegas dan jelas, namun pengertiannya
6

tetap saja menyentuh wilayah-wilayah yang seringkali tumpang-tindih,
ambigu, dan luas. Beberapa kalangan mendifinisikan kebijakan publik hanya
sebatas dokumen-dokumen resmi, seperti perundang-undangan dan peraturan
pemerintah. Sebagian lagi, mengartikan kebijakan publik sebagai pedoman,
acuan, strategi dan kerangka tindakan yang dipilih atau ditetapkan sebagai
garis besar atau
roadmap
pemerintah dalam melakukan kegiatan
pembangunan.
Tulisan ini mengambil posisi bahwa setiap perundang-undangan adalah
kebijakan, namun tidak setiap kebijakan diwujudkan dalam bentuk
perundang-undangan. Hogwood dan Gunn (1990) menyatakan bahwa
kebijakan publik adalah seperangkat tindakan pemerintah yang didesain
untuk mencapai hasil-hasil tertentu. Ini tidak berarti bahwa makna
‘kebijakan’ hanyalah milik atau domain pemerintah saja. Organisasi-
organisasi non-pemerintah, seperti Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM),
Organisasi Sosial (Karang Taruna, Pendidikan Kesejahteraan Keluaga, dll)
dan lembaga-lembaga voluntir lainnya memiliki kebijakan-kebijakan pula.
Namun, kebijakan mereka tidak dapat diartikan sebagai kebijakan publik
karena tidak dapat memakai sumberdaya publik atau memiliki legalitas
hukum sebagaimana lembaga pemerintah. Sebagai contoh, pemerintah
memiliki kewenangan menarik pajak dari rakyat dan berhak menggunakan
uang dari pajak tersebut untuk mendanai kegiatan pembangunan. Hal yang
sama tidak dapat dilakukan oleh organisasi non-pemerintah, Karang Taruna
atau kelompok-kelompok arisan.
Mengacu pada Hogwood dan Gunn, Bridgman dan Davis (2004) menyatakan
bahwa kebijakan publik sedikitnya mencakup hal-hal sebagai berikut:
Bidang kegiatan sebagai ekspresi dari tujuan umum atau pernyataan-
pernyataan yang ingin dicapai.
Proposal tertentu yang mencerminkan keputusan-keputusan
pemerintah yang telah dipilih.
Kewenangan formal seperti undang-undang atau peraturan
pemerintah.
Program, yakni seperangkat kegiatan yang mencakup rencana
penggunaan sumberdaya lembaga dan strategi pencapaian tujuan.
Keluaran (output), yaitu apa yang nyata telah disediakan oleh
pemerintah, sebagai produk dari kegiatan tertentu.
Teori yang menjelaskan bahwa jika kita melakukan X, maka akan
diikuti oleh Y.
Proses yang berlangsung dalam periode waktu tertentu yang relatif
panjang.
7

DIMENSI KEBIJAKAN PUBLIK
Bridgeman dan Davis (2004: 4-7) menerangkan bahwasanya kebijakan
publik sedikitnya memiliki tiga dimensi yang saling bertautan, yakni sebagai
pilihan tindakan yang legal atau sah secara hukum (authoritative choice),
sebagai hipotesis (hypothesis), dan sebagai tujuan (objective).
Kebijakan publik sebagai pilihan tindakan yang legal
Pilihan tindakan dalam kebijakan bersifat legal atau otoritatif karena dibuat
oleh orang yang memiliki legitimasi dalam sistem pemerintahan. Keputusan-
keputusan itu mengikat para pegawai negeri untuk bertindak atau
mengarahkan pilihan tindakan atau kegiatan seperti menyiapkan rancangan
undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dipertimbangkan oleh
parlemen atau mengalokasikan anggaran guna mengimplementasikan progam
tertentu.
Meskipun demikian, keputusan-keputusan legal belum tentu dapat
direalisasikan seluruhnya. Selalu saja ada ruang atau kesenjangan antara
harapan dan kenyataan, antara apa yang sud ah direncanakan den gan apa yang
dapat dilaksanakan. Kebijakan sebagai keputusan legal bukan juga berarti
bahwa pemerintah selalu memiliki kewenangan dalam menangani berbagai
isu. Setiap pemerintahan biasanya bekerja berdasarkan warisan kebiasaan-
kebiasaan pemerintahan terdahulu. Rutinitas birokrasi yang diterima biasanya
merefleksikan keputusan kebijakan lama yang sudah diterbukti efektif jika
diterapkan. Dalam kontkes ini, adalah penting mengembangkan proses
kebijakan yang partisipatif dan dapat diterima secara luas sehingga dapat
menjamin bahwa usulan dan aspirasi masyarakat dapat diputuskan secara
teratur dan mencapai hasil baik.
Kebijakan publik lahir dari dunia politik yang melibatkan proses yang
kompleks. Gagasan dapat datang dari berbagai sumber, seperti kepentingan
para politisi, lembaga-lembaga pemerintah, interpretasi para birokrat, serta
intervensi kelompok-kelompok kepentingan, media dan warga negara.
Inti dari dunia politik adalah lembaga eksekutif, yakni kelompok menteri
yang meduduki posisi puncak dan memiliki kewenangan pemerintahan atas
nama parlemen. Para menteri tidak saja memahami nuansa politik
pekerjaannya, melainkan pula menghargai bahwa dirinya dan para pemain
lain dalam pemerintahan memerlukan arahan-arahan kebijakan. Kekuasaan
diwujudkan melalui kemampuan melahirkan keputusan-keputusan yang
8

dinyatakan secara jelas dan terarah. Melalui kebijakan-kebijakan,
pemerintahan membuat ciri khas kewenangannya. Karena dari kompleksitas
dunia politik harus dibuat pilihan-pilihan tindakan yang sah atau legal untuk
mencapai tujuan tertentu.
Kebijakan kemudian dapat di lihat sebagai respon atau tanggapan resmi
terhadap isu atau masalah publik. Hal berarti bahwa kebijakan publik adalah:
Intensional atau memiliki tujuan. Kebijakan publik berarti pencapaian
tujuan pemerintah melalui penerapan sumber-sumber publik.
Menyangkut pembuatan keputusan-keputusan dan pengujian
konsekuensi-konsekuensinya.
Terstruktur dengan para pemain dan langkah-langkahnya yang jelas
dan terukur.
Bersifat politis yang mengekspresikan pemilihan prioritas-prioritas
program lembaga eksekutif.
Kebijakan publik sebagai hipotesis
Kebijakan dibuat berdasarkan teori, model atau hipotesis mengenai sebab dan
akibat. Kebijakan-kebijakan senantiasa bersandar pada asumsi-asumsi
mengenai perilaku. Kebijakan selalu mengandung insentif yang mendorong
orang untuk melakukan sesuatu atau disinsentif yang mendorong orang tidak
melakukan sesuatu. Kebijakan harus mampu menyatukan perkiraan-perkiraan
(proyeksi) mengenai keberhasilan yang akan dicapai dan mekanisme
mengatasi kegagalan yang mungkin terjadi. Misalnya, jika pemerintah
menaikan harga BBM, maka akan banyak orang mengurangi biaya
perjalananya, akibatnya tempat-tempat pariwisata akan semakin jarang
dikunjungi dan para pemilik hoter serta pedaganag disekitar lokasi wisata
mengalami kerugian. Atau, jika BBM dinaikkan akan banyak perusahaan
menaikan harga produksinya yang akan mengakibatkan harga barang-barang
meningkat dan masyarakat kelas bawah semakin sulit memenuhi kebutuhan
hidupnya.
Namun demikian, kebijakan bukanlah laboratorium tempat ujicoba. Biasanya
sulit untuk mengevaluasi asumsi-asmsi perilaku sebelum sebuah kebijakan
benar-benar dilaksanakan. Pemerintah mungkin memperkirakan bahwa
sebuah paket pengurangan pajak akan mendapa respon positif dari rakyat.
Tetapi, hingga pemerintah mengumumkan pengurangan itu dan mengukur
dampaknya, para menteri harus selalu waspada karena akibat yang
ditimbulkan kebijakan tersebut belum tentu sesuai dengan perkiraan
sebelumnya.
9

Kebijakan biasan ya diciptakan dalam situasi ketidakpastian dan diuji oleh
lingkungan dimana ia diterapkan. Para pembuat kebijakan belajar dengan
menemukan dan memperbaiki kesalahan-kesalahan dalam membuat asumsi-
asumsi dan model-model kebijakan. Sebuah proses kebijakan yang baik
biasanya merumuskan asumsi-asumsinya secara jelas sehingga para
pelaksana kebijakan memahami teori dan model kebijakan yang mendukung
keputusan-keputusan dan rekomendasi-rekomendasi di dalamnya.
Memahami kebijakan sebagai hipotesis memerlukan kalkulasi-kalkulasi
ekonomi dan sosial dari para penasihat dan pembuat kebijakan. Memandang
kebijakan sebagai sebagai hipotesis juga menekankan pentingnya pelajaran
dan temuan-temuan dari hasil implementasi dan evaluasi. Pembuatan
kebijakan yang baik didasari kemampuan dalam memahami pelajaran-
pelajaran dari pengalaman-pengalaman kebijakan dan menerapkan pelajaran
itu dalam langkah perumusan kebijakan berikutnya. Karena ban yaknya
pemain dan kepentingan dalam perumusan sebuah kebijakan,
mengintegrasikan pengalaman penerapan kebijakan dengan perbaikan
kebijakan berikutnya tidak selalu mudah dilakukan. Temuan-temuan di
lapangan mengenai konsekuensi-konsekuensi kebijakan perlu dicatat dan
didokumentasikan secara baik dalam sebuah naskah kebijakan (policy paper)
sehingga dapat diperlajari dan disebarluaskan. Seorang analis kebijakan dari
Amerika, Aaron Wildavsky men yatakan bahwa ‘kita berharap bahwa
hipotesis baru dapat dikembangkan menjadi teori yang mampu menjelaskan
realitas lebih baik’ (Bridgman dan Davis 2004). Teori-teori yang baik yang
dukung oleh hasil-hasil evaluasi, merupakan dasar guna memperbaiki
kebijakan-kebijakan publik.
Kebijakan publik sebagai tujuan
Kebijakan adalah
a means to an end
, alat untuk mencapai sebuah tujuan.
Kebijakan publik pada akhirnya menyangkut pencapaian tujuan publik.
Artinya, kebijakan publik adalah seperangkat tindakan pemerintah yang
didesain untu mencapai hasil-hasil tertentu yang diharapkan oleh publik
sebagai konstituen pemerintah. Proses kebijakan harus mampu membantu
para pembuat kebijakan merumuskan tujuan-tujuannya. Sebuah kebijakan
tanpa tujuan tidak memiliki arti, bahkan tidak mustahil akan menimbulkan
masalah baru. Misalnya, sebuah kebijakan yang tidak memiliki tujuan jelas,
program-program akan diterapkan secara berbeda-beda, strategi
pencapaiannya menjadi kabur, dan akhirnya para analis akan menyatakan
bahwa pemerintah telah kehilangan arah. Karenanya, sebuah kebijakan yang
baik akan menghindari jebakan ini dengan jalan merumuskan secara ekplisit:
10

Pernyataan resmi mengenai pilihan-pilihan tindakan yang akan
dilakukan.
Model sebab dan akibat yang mendasari kebijakan.
Hasil-hasil yang akan dicapai dan kurun waktu tertentu.
Proses perumusan kebijakan yang effektif memperhatikan keselarasan antara
usulan kebijakan dengan agenda dan strategi besar (grand design)
pemerintah. Melalui konsultasi dan interaksi, tahapan perumusan kebijakan
menkankan konsistensi sehingga kebijakan yang baru tidak bertentangan
dengan agenda dan program pemerintah yang sedang dilaksanakan.
Kebijakan publik dibuat oleh banyak orang dalam suatu rantai pilihan-pilihan
yang meliputi analisis, implementasi, evaluasi dan rekonsiderasi
(pertimbangan kembali). Koordinasi ini hanya dimungkinkan jika tujuan-
tujuan kebijakan dinyatakan secara jelas dan terukur. Manakala tujuan-tujuan
kebijakan tidak jelas atau berlawanan satu sama lain, kebijakan hanya
memiliki sedikit kesempatan untuk berhasil. Penetapan tujuan merupakan
langkah utama dalam sebuah proses lingkaran pembuatan kebijakan.
Peneapan tujuan juga merupakan kegiatan yang paling penting karena hanya
tujuanlah yang dapat memberikan arah dan alasan kepada pilihan-pilihan
publik.
Dalam kenyataannya, pembuat kebijakan seringkali kehilangan arah dalam
menetapkan tujuan-tujuan kebijakan. Solusi kerapkali dipandang lebih
penting daripada masalah. Padahal yang terjadi seringkal sebaliknya dimana
sebuah solusi yang baik akan gagal jika diterapkan pada masalah yang salah
(Suharto, 2005a). Di sini, identifikasi masalah dan kebutuhan (needs
assessment) menjadi sangat penting. Kebijakan yang baik dirumuskan
berdasarkan masalah dan kebutuhan masyarakat.
Aktivitas kebijakan sangat cepat bergerak. Setelah keputusan dibuat,
kegiatan-kegiatan untuk menerapkan keputusan tersebut harus segera
dipersiapkan. Waktu dan kewenangan yang tersedia guna mendukung arah
yang dipilih umumnya sangat terbatas dan karenanya menuntut penyesuaian.
Pilihan-pilihan kebijakan yang telah dipilih tidak menutup kemungkinan
menjadi sedikit berbeda dengan pilihan-pilihan sebelumnya.
Tujuan-tujuan kebijakan yang telah ditetapka juga biasanya sedikit
melenceng dikarenakan adanya akibat-akibat yang terjadi diluar perkiraan.
Akibat sampingan (side effects) atau yang dikenal dengan istilah
externalities
atau
spillovers
ini hanya bisa diketahui setelah kebijakan diterapkan. Selain
mempengaruhi pencapaian tujuan kebijakan,
externalities
tentu saja
11

‘mengganggu’ hasil-hasil kebijakan yang telah ditetapkan danbahkan tidak
jarang menciptakan masalah-masalah baru yang lebih kompleks. Sebuah
skema pemberian lisensi pada kegiatan tertentu, seperti pembentukan skema
asuransi sosial atau pemberian kredit mikro bagi rakyat miskin, biasanya
mengancam elit tertentu atau kelompok status quo yang kemungkinan
terganggu oleh kebijakan baru. Secara politis mereka berupaya menghambat
atau merubah kebijakan baru itu yang dipandang menguntngkan atau
minimal tidak mengganggu kepentingan mereka.
Agar kebijakan tetap terfokus pada tujuan-tujuan yang telah ditetapkan,
pembuatan kebijakan harus dilandasi oleh lingkaran tahapan kebijakan yang
meliputi perencanaan dan evaluasi. Dalam proses ini, para pembuat kebijakan
biasanya dipandu oleh pertanyaan-pertanyaan seperti:
Apa maksud atau fungsi sebuah kebijakan?
Bagaimana kebijakan itu akan mempengaruhi agenda pemerintah
secara keseluruhan, departemen-departemen pemerintahan,
kelompok-kelompok klien, kelompok-kelompok kepentingan, dan
masyarakat banyak?
Apa dan bahaimana hubungan antara alat-alat impelementasi dengan
tujuan-tujuan kebijakan?
Apakah ada alat atau mekanisme implementasi yang lebih sederhana?
Bagaimana kebijakan ini berkaitan dengan kebijakan-kebijakan
pemerintah yang lainnya?
Dapatkan kebijakan yang baru itu menghasilkan perbedaan seperti
yang diharapkan?
Dalam sebuah lingkaran perumusan kebijakan, pilihan-pilihan tindakan yang
legal dibuat berdasarkan hipotesis yang rasional guna mencapai tujuan-tujuan
kebijakan yang ditetapkan. Rumusan sederhana ini menunjukan hubungan
antara ketiga dimensi kebijakan di atas. Artinya, kebijakan publik sebagai
pilihan tindakan legal, sebagai hipotesis dan sebagai tujuan merupakan tiga
serangkai yang saling mempengaruhi satu sama lain. Ketiganya merupakan
prasyarat sekaligus tantangan bagi kebijakan publik yang efektif.
MENGEMBANGKAN MODAL SOSIAL VIA KEBIJAKAN PUBLIK
Dalam konteks kebijakan publik, modal sosial pada intinya menunjuk pada
political will
dan penciptaan jaringan-jaringan, kepercayaan, nilai-nilai
bersama, norma-norma, dan kebersamaan yang timbul dari adanya interaksi
manusia di dalam sebuah masyarakat.
12

Pemerintah dapat mempengaruhi secara positif kepercayaan, kohesifitas,
altruisme, gotong-royong, partisipasi, jaringan, kolaborasi sosial dalam
sebuah komunitas. Modal sosial pada umumnya akan tumbuh dan
berkembang bukan saja karena adanya kesamaan tujuan dan kepentingan,
melainkan pula karena adanya kebebasan menyatakan pendapat dan
berorganisasi, terjalinnya relasi yang berkelanjutan, serta terpeliharanya
komunikasi dan dialog yang efektif. Gambar 1 menunjukkan bagaimana
kebijakan publik dapat mempengaruhi lingkaran modal sosial yang pada
glilirannya menjadi pendorong keberhasilan pembangunan, khususnya
pembangunan sosial dan pembangunan kesejahteraan.
Tumbuhnya
Interaksi
saling
efektif antar
pengertian
Pembangunan
manusia
Sosial
Tumbuhnya niat
baik,
KEBIJAKAN
MODAL
kepercayaan dan
PUBLIK
SOSIAL
norma
Pembangunan
Berkembangnya gotong royong,
Kesejahteraan
altruisme, kohesifitas, keyakinan
untuk berpartisisipasi
Gambar 1: Kebijakan Publik dan Modal Sosial
Beberapa strategi kebijakan publik yang dapat dirancang guna mempen garuhi
tumbuh-kembangnya modal sosial adalah sebagai berikut:
1. Memperkuat kepercayaan sosial (social trust) melalui:
Model integrasi dan relasi di dalam dan di luar lembaga-
lembaga pemerintahan
Proses-proses yang mampu mengatasi konflik dan
pertentangan berdasarkan prinsip ‘
win-win policy’
Desentralisasi dalam pengambilan keputusan
2. Menumbuh-kembangkan nilai-nilai bersama, melalui:
13

Kurikulum pendidikan
Hukum dan kebijakan keteraturan
Perasaan bersama mengenai identitas dan kepribadian sebagai
satu negara-bangsa
Peraturan yang mempromosikan nilai-nilai sosial positif,
seperti hak azasi manusia, hak-hak publik
Kepastian standar
3. Mengembangkan kohesifitas dan altruisme, melalui:
Pengurangan pajak bagi perorangan atau perusahaan yang
melakukan kegiatan sosial atau Tanggungjawab Sosial
Perusahaan (corporate social responsibility)
Registrasi dan pengorganisasian kegiatan-kegiatan
kedermawanan sosial
4. Memperluas partisipasi lokal, melalui:
Pendanaan proyek-proyek kemasyarakatan
Dukungan bagi program pengembangan masyarakat
(community development) guna meningkatkan kapasitas
masyarakat dan kepemimpinan lokal
Inisiatif-inisiatif yang memperkuat keluarga
5. Menciptakan jaringan dan kolaborasi, melalui:
Kolaborasi diantara lembaga pemerintah dan antara lembaga
pemerintah dan lembaga-lembaga swadaya masyarakat serta
lembaga usaha
Dukungan terhadap organisasi-organisasi sukarela untuk
membangun jaringan dan aliansi
6. Meningkatkan keterlibatan masyarakat warga dalam proses tata
pemerintahan yang baik (good governance), melalui:
Kampanye agar orang terlibat dalam proses pemilihan
pemerintah pusat dan daerah secara demokratis
Konsultasi dan advokasi kebijakan bagi warga masyarakat
Pelibatan masyarakat dalam perumusan kebijakan dan
penganalisisan implementasinya
Promosi dan sosialisasi konsep mengenai masyarakat warga
yang aktif
Penyediaan sarana informasi pemerintah yang dapat diakses
secara luas oleh masyarakat
MANFAAT
Apa manfaat yang dapat diperoleh melalui penerapan strategi kebijakan
publik yang difokuskan pada pengembangan modal sosial

Meningkatnya partisipasi di dalam masyarakat sehingga terdapat
kesempatan yang lebih luas dan kemampuan yang lebih baik dalam
mencapai tujuan bersama.
Meningkatnya partisipasi dalam proses-proses demokrasi sehingga
pemerintah pusat dan lokal lebih akuntabel dan terbuka dalam
mendengarkan beragam suara dan aspirasi masyarakat.
Menguatnya aksi bersama yang merefleksikan perasaan
tanggungjawab bersama
Tumbuhnya dukungan bagi, dan kepercayaan diri pada, individu
dalam memenuhi kebutuhan dan aspirasinya.
Menguatnya perasaan memiliki, identitas dan kebanggaan bersama
sebagai satu warga masyarakat.
Menurunnya tingkat kejahatan, korupsi dan alienasi karena
meningkatnya keterbukaan, kontrol sosial, kerjasama dan harmoni.
Meningkatnya hubungan dan jaringan antara sektor pemerintah,
swasta, lembaga sukarela dan keluarga.
Terjadinya tukar-menukar gagasan dan nilai diantara keragaman dan
pluralitas warga masyarakat.
Rendahnya biaya-biaya transaksi karena adanya koordinasi dan
kerjasama yang erat dan memudahkan penyelesaian konflik.
Meningkatnya kemampuan masyarakat dalam merespon guncangan
yang datang tiba-tiba karenan ad anya jaringan kerjasama yang erat di
antara seluruh komponen masyarakat warga.
Menguatnya kemampuan dan akses masyarakat dalam mengelola dan
memanfaatkan sumber-sumber yang ada di sekitar mereka.